Про зону сохраняемого (фактического) землепользования («зона Ф»), предусмотренную ПЗЗ г. Москвы, принято считать, что она, с точки зрения Градостроительного кодекса РФ, является правовой аномалией.
Являясь территориальной зоной, «зона Ф» в то же время не устанавливает конкретные допустимые виды разрешенного использования земельных участков (из перечня, предусмотренного Классификатором ВРИ), а лишь консервирует сложившееся фактическое использование, лишая правообладателей возможности перепрофилировать свой имущественный комплекс для иных нужд без отдельного внесения изменений в ПЗЗ г. Москвы (тем самым в известном смысле лишая ПЗЗ свойства нормативности и воспроизводя более привычную чиновникам традицию индивидуального согласования параметров использования каждого участка).
Правила игры, касающиеся «зоны Ф», сводятся на практике к двум простым постулатам:
-в качестве основных ВРИ для «зоны Ф» устанавливаются те ВРИ, которые уже внесены в ЕГРН (т.е., происходит «заморозка» вида использования на дату установления «зоны Ф») (п. 3.3.2 ПЗЗ г. Москвы);
-предельные параметры разрешенного строительства/реконструкции устанавливаются в соответствии с параметрами имеющихся объектов капитального строительства, учтенных в ЕГРН (т.е., к примеру, нельзя увеличить площадь и высоту ОКСов, но теоретически не исключена реконструкция зданий в рамках имеющихся параметров и с сохранением текущего ВРИ) (п. 3.4.3 ПЗЗ г. Москвы).
Как можно понять, правообладателям объектов, попавших в «зону Ф», должно приходиться несладко не только с точки зрения девелопмента участка, но и с точки зрения фактического использования уже имеющихся объектов (к примеру, если ВРИ еще с 90-х годов времени установлен как «фабрика по производству шила и мыла» или «под НИИ колбасной продукции»). В таком случае опция использования участка под размещение коммерческих объектов (офисы, общепит, торговля и т.д.), казалось бы, отсутствует. Что, в свою очередь, чревато привлечением к административной ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ, ст. 6.7 КоАП г. Москвы, взысканием неустойки по договору аренды и/или взысканием недополученной арендной платы в связи с необоснованным занижением кадастровой стоимости (московское ноу-хау, легализованное Верховным Судом РФ в определении СКЭС ВС РФ от 25.05.2022 № 305-ЭС22-980).
Однако до недавнего времен дела у таких правообладателей обстояли не так плохо в том случае, если площадь «нецелевого использования» не превышала 25 процентов от общей площади ОКСов на земельном участке (п. 3.3.5 ПЗЗ г. Москвы). В силу сложившейся практики Верховного Суда РФ в таком случае имеет применение вспомогательного вида разрешенного использования участка, применение которое не требует внесение сведений о таком вспомогательном ВРИ ни в ЕГРН, ни в договор аренды земельного участка; как следствие, любые негативные последствия, основанные на таком использовании, недопустимы (определения СКЭС ВС РФ от 01.10.2020 № 310-ЭС20-8733, от 25.01.2021 № 305-ЭС20-14234, от 08.02.2021 № 305-ЭС20-15622, от 03.02.2022 № 305-ЭС21-19336, от 13.04.2022 № 305-ЭС21-27944, от 27.04.2022 № 305-ЭС21-27824, от 13.10.2023 № 305-ЭС23-10880).
Кроме того, в 2022-2024 годах в пользу правообладателей объектов недвижимости действовал «мораторий на проверки», а если быть точнее – особенности контрольно-надзорной деятельности, которые исключали привлечение к административной ответственности по итогам контрольно-надзорных мероприятий без взаимодействия с проверяемым субъектом, в связи с чем пресловутые выездные обследования органов земельного контроля заканчивались лишь безобидными рекомендациями по соблюдению обязательных требований (п. 9 постановления Правительства РФ от 10.03.2022 № 336).
Однако, в настоящее время ситуация приняла новый оборот. Помимо отмены с 01.01.2025 вышеуказанного щадящего порядка проведения выездных (рейдовых) обследований, что в полной мере развязывает руки инспекторам ГИН г. Москвы и Росреестра, с осени 2024 года действуют также новеллы Общей части ПЗЗ г. Москвы, имеющие существенное значение для применения ВРИ (в особенности, применительно к «зонам Ф»).
1.Какие изменения произошли в регулировании порядка применения ВРИ в г. Москве?
Постановлением Правительства Москвы от 15.10.2024 № 2325-ПП внесены изменения в Общую часть (Книгу 1) ПЗЗ г. Москвы, из которых следует, что:
-во всех территориальных зонах (включая «зоны Ф») автоматически предусматриваются 24 новых основных ВРИ (включая 4.1 «Деловое управление», 4.4 «Магазины», 4.5 «Банковская и страховая деятельность», 4.6 «Общественное питание» и др.), за исключением прямо оговоренных случаев;
-выбор указанных ВРИ в «зонах Ф» допускается при наличии положительного заключения Москомархитектуры (п. 3.3.2(1) Общей части ПЗЗ г. Москвы).
Другими словами, вопреки своему названию, «зона Ф» больше не означает безусловную консервацию сложившегося землепользования, а по общему правилу допускает изменение ВРИ участков на такие виды, как размещение офисов, торговли, общепита и т.д. Условием подобного изменения является получение положительного заключения Москомархитектуры (что, по сути, приводит к трансформации указанных «новых основных ВРИ» в условно разрешенные ВРИ).
Между тем, обратной стороны медали является невозможность, по общему правилу, применять указанные коммерческие виды использования в качестве вспомогательных ВРИ, поскольку в силу пп. 1 п. 3.3.5 ПЗЗ г. Москвы вспомогательными могут являться лишь те ВРИ, которые не установлены в качестве основных для соответствующей территориальной зоны.
В вышеуказанных определениях СКЭС ВС РФ, касающихся вспомогательных ВРИ, не становились под сомнение полномочия органов власти по определению критериев и условий применения вспомогательных ВРИ.
Таким образом, из формального прочтения норм ПЗЗ г. Москвы следует, что, по общему правилу, с 15.10.2024 правообладатели участков (в том числе, в «зонах Ф») больше не могут ссылаться на вспомогательный характер использования своих объектов недвижимости для размещения офисов, объектов торговли, общественного питания и некоторых иных объектов (даже если такие объекты занимают до 25% от общей площади зданий).
К примеру, если ранее правообладатель земельного участка с ВРИ «Магазины (4.4)» мог позиционировать размещение в том же здании кафе/ресторана/караоке в качестве реализации права на применение вспомогательного ВРИ (по мотиву занятия менее 25% от площади объекта), то отныне у такой аргументации могут появиться проблемы.
В то же время, в случае возникновения споров по подобным ситуациям в рамках судебного контроля не исключена постановка вопроса о том, являются ли «новые основные» ВРИ действительно основными, которые выбираются без дополнительных разрешений и согласований (ч. 4 ст. 37 ГрК РФ), либо же в данном случае речь фактически идет о типичных условно разрешенных ВРИ, устанавливаемых при наличии разрешения органа власти (ст. 39 ГрК РФ). При втором варианте ответа следует сделать вывод, что довод о вспомогательных ВРИ по-прежнему должен быть доступен правообладателям участках в «зонах Ф» (ведь нет никаких гарантий, что Москомархитектура согласовала бы подобное изменение ВРИ).
В сложившихся условиях правообладателям земельных участков (находящихся как в частной собственности, так и в аренде) целесообразно рассмотреть вопрос об изменении/дополнении ВРИ исходя из фактического использования участков.
При этом, разумеется, необходимо помнить про возможное увеличение кадастровой стоимости и размера арендной платы, в связи с чем в каждом конкретном случае необходим анализ размера земельно-правовых платежей (по итогам которого правообладатель, к примеру, может принять решение о целесообразности принятия на себя рисков, связанных с нецелевым использованием).
2.На кого распространяются новые правила?
Как известно, помимо того, что не бывает ничего более постоянного, чем временное, также не бывает более распространенных правил, чем исключения из правил.
В данном случае пункт 3.3.2(2) Общей части ПЗЗ г. Москвы предусматривает, что вышеуказанные новеллы не действуют в некоторых случаях – например, если текущий ВРИ участка, относящегося к «зоне Ф», соответствует некоторым ВРИ, указанных в данном пункте (всего 87 позиций, включая такие распространенные, как промышленное производство в любых его ипостасях, многоквартирная и любая иная жилая застройка, отдельные виды общественного использования зданий и др.).
Получается, что для многих распространенных ситуаций (напр., промзона с отдельными магазинами, столовыми, объектами сервиса и т.д.) ничего не меняется – правообладатели таких земельных участков по-прежнему: а) не могут изменить ВРИ земельного участка в ЕГРН на иной вид; б) как и раньше, вправе ссылаться на применение вспомогательных видов использования, если площадь отдельных видов «нецелевого» использования (кафе, магазины, офисы и т.д.) не превышает 25% от общей площади ОКСов на участке.
Что касается самого «ненавидимого» городом вида использования 4.7 «Гостиничное обслуживание», то размещение хостелов и гестхаусов в качестве вспомогательных видов как было, так и остается под запретом. Более того, в настоящее время ДГИ г. Москвы начал включать в условия договоров аренды отдельный пункт, предусматривающий ответственность арендаторов земельных участков за эксплуатацию объекта в качестве апартаментов (для временного проживания людей) в виде штрафа в размере 20% от усредненной кадастровой стоимости по кварталу.
Являясь территориальной зоной, «зона Ф» в то же время не устанавливает конкретные допустимые виды разрешенного использования земельных участков (из перечня, предусмотренного Классификатором ВРИ), а лишь консервирует сложившееся фактическое использование, лишая правообладателей возможности перепрофилировать свой имущественный комплекс для иных нужд без отдельного внесения изменений в ПЗЗ г. Москвы (тем самым в известном смысле лишая ПЗЗ свойства нормативности и воспроизводя более привычную чиновникам традицию индивидуального согласования параметров использования каждого участка).
Правила игры, касающиеся «зоны Ф», сводятся на практике к двум простым постулатам:
-в качестве основных ВРИ для «зоны Ф» устанавливаются те ВРИ, которые уже внесены в ЕГРН (т.е., происходит «заморозка» вида использования на дату установления «зоны Ф») (п. 3.3.2 ПЗЗ г. Москвы);
-предельные параметры разрешенного строительства/реконструкции устанавливаются в соответствии с параметрами имеющихся объектов капитального строительства, учтенных в ЕГРН (т.е., к примеру, нельзя увеличить площадь и высоту ОКСов, но теоретически не исключена реконструкция зданий в рамках имеющихся параметров и с сохранением текущего ВРИ) (п. 3.4.3 ПЗЗ г. Москвы).
Как можно понять, правообладателям объектов, попавших в «зону Ф», должно приходиться несладко не только с точки зрения девелопмента участка, но и с точки зрения фактического использования уже имеющихся объектов (к примеру, если ВРИ еще с 90-х годов времени установлен как «фабрика по производству шила и мыла» или «под НИИ колбасной продукции»). В таком случае опция использования участка под размещение коммерческих объектов (офисы, общепит, торговля и т.д.), казалось бы, отсутствует. Что, в свою очередь, чревато привлечением к административной ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ, ст. 6.7 КоАП г. Москвы, взысканием неустойки по договору аренды и/или взысканием недополученной арендной платы в связи с необоснованным занижением кадастровой стоимости (московское ноу-хау, легализованное Верховным Судом РФ в определении СКЭС ВС РФ от 25.05.2022 № 305-ЭС22-980).
Однако до недавнего времен дела у таких правообладателей обстояли не так плохо в том случае, если площадь «нецелевого использования» не превышала 25 процентов от общей площади ОКСов на земельном участке (п. 3.3.5 ПЗЗ г. Москвы). В силу сложившейся практики Верховного Суда РФ в таком случае имеет применение вспомогательного вида разрешенного использования участка, применение которое не требует внесение сведений о таком вспомогательном ВРИ ни в ЕГРН, ни в договор аренды земельного участка; как следствие, любые негативные последствия, основанные на таком использовании, недопустимы (определения СКЭС ВС РФ от 01.10.2020 № 310-ЭС20-8733, от 25.01.2021 № 305-ЭС20-14234, от 08.02.2021 № 305-ЭС20-15622, от 03.02.2022 № 305-ЭС21-19336, от 13.04.2022 № 305-ЭС21-27944, от 27.04.2022 № 305-ЭС21-27824, от 13.10.2023 № 305-ЭС23-10880).
Кроме того, в 2022-2024 годах в пользу правообладателей объектов недвижимости действовал «мораторий на проверки», а если быть точнее – особенности контрольно-надзорной деятельности, которые исключали привлечение к административной ответственности по итогам контрольно-надзорных мероприятий без взаимодействия с проверяемым субъектом, в связи с чем пресловутые выездные обследования органов земельного контроля заканчивались лишь безобидными рекомендациями по соблюдению обязательных требований (п. 9 постановления Правительства РФ от 10.03.2022 № 336).
Однако, в настоящее время ситуация приняла новый оборот. Помимо отмены с 01.01.2025 вышеуказанного щадящего порядка проведения выездных (рейдовых) обследований, что в полной мере развязывает руки инспекторам ГИН г. Москвы и Росреестра, с осени 2024 года действуют также новеллы Общей части ПЗЗ г. Москвы, имеющие существенное значение для применения ВРИ (в особенности, применительно к «зонам Ф»).
1.Какие изменения произошли в регулировании порядка применения ВРИ в г. Москве?
Постановлением Правительства Москвы от 15.10.2024 № 2325-ПП внесены изменения в Общую часть (Книгу 1) ПЗЗ г. Москвы, из которых следует, что:
-во всех территориальных зонах (включая «зоны Ф») автоматически предусматриваются 24 новых основных ВРИ (включая 4.1 «Деловое управление», 4.4 «Магазины», 4.5 «Банковская и страховая деятельность», 4.6 «Общественное питание» и др.), за исключением прямо оговоренных случаев;
-выбор указанных ВРИ в «зонах Ф» допускается при наличии положительного заключения Москомархитектуры (п. 3.3.2(1) Общей части ПЗЗ г. Москвы).
Другими словами, вопреки своему названию, «зона Ф» больше не означает безусловную консервацию сложившегося землепользования, а по общему правилу допускает изменение ВРИ участков на такие виды, как размещение офисов, торговли, общепита и т.д. Условием подобного изменения является получение положительного заключения Москомархитектуры (что, по сути, приводит к трансформации указанных «новых основных ВРИ» в условно разрешенные ВРИ).
Между тем, обратной стороны медали является невозможность, по общему правилу, применять указанные коммерческие виды использования в качестве вспомогательных ВРИ, поскольку в силу пп. 1 п. 3.3.5 ПЗЗ г. Москвы вспомогательными могут являться лишь те ВРИ, которые не установлены в качестве основных для соответствующей территориальной зоны.
В вышеуказанных определениях СКЭС ВС РФ, касающихся вспомогательных ВРИ, не становились под сомнение полномочия органов власти по определению критериев и условий применения вспомогательных ВРИ.
Таким образом, из формального прочтения норм ПЗЗ г. Москвы следует, что, по общему правилу, с 15.10.2024 правообладатели участков (в том числе, в «зонах Ф») больше не могут ссылаться на вспомогательный характер использования своих объектов недвижимости для размещения офисов, объектов торговли, общественного питания и некоторых иных объектов (даже если такие объекты занимают до 25% от общей площади зданий).
К примеру, если ранее правообладатель земельного участка с ВРИ «Магазины (4.4)» мог позиционировать размещение в том же здании кафе/ресторана/караоке в качестве реализации права на применение вспомогательного ВРИ (по мотиву занятия менее 25% от площади объекта), то отныне у такой аргументации могут появиться проблемы.
В то же время, в случае возникновения споров по подобным ситуациям в рамках судебного контроля не исключена постановка вопроса о том, являются ли «новые основные» ВРИ действительно основными, которые выбираются без дополнительных разрешений и согласований (ч. 4 ст. 37 ГрК РФ), либо же в данном случае речь фактически идет о типичных условно разрешенных ВРИ, устанавливаемых при наличии разрешения органа власти (ст. 39 ГрК РФ). При втором варианте ответа следует сделать вывод, что довод о вспомогательных ВРИ по-прежнему должен быть доступен правообладателям участках в «зонах Ф» (ведь нет никаких гарантий, что Москомархитектура согласовала бы подобное изменение ВРИ).
В сложившихся условиях правообладателям земельных участков (находящихся как в частной собственности, так и в аренде) целесообразно рассмотреть вопрос об изменении/дополнении ВРИ исходя из фактического использования участков.
При этом, разумеется, необходимо помнить про возможное увеличение кадастровой стоимости и размера арендной платы, в связи с чем в каждом конкретном случае необходим анализ размера земельно-правовых платежей (по итогам которого правообладатель, к примеру, может принять решение о целесообразности принятия на себя рисков, связанных с нецелевым использованием).
2.На кого распространяются новые правила?
Как известно, помимо того, что не бывает ничего более постоянного, чем временное, также не бывает более распространенных правил, чем исключения из правил.
В данном случае пункт 3.3.2(2) Общей части ПЗЗ г. Москвы предусматривает, что вышеуказанные новеллы не действуют в некоторых случаях – например, если текущий ВРИ участка, относящегося к «зоне Ф», соответствует некоторым ВРИ, указанных в данном пункте (всего 87 позиций, включая такие распространенные, как промышленное производство в любых его ипостасях, многоквартирная и любая иная жилая застройка, отдельные виды общественного использования зданий и др.).
Получается, что для многих распространенных ситуаций (напр., промзона с отдельными магазинами, столовыми, объектами сервиса и т.д.) ничего не меняется – правообладатели таких земельных участков по-прежнему: а) не могут изменить ВРИ земельного участка в ЕГРН на иной вид; б) как и раньше, вправе ссылаться на применение вспомогательных видов использования, если площадь отдельных видов «нецелевого» использования (кафе, магазины, офисы и т.д.) не превышает 25% от общей площади ОКСов на участке.
Что касается самого «ненавидимого» городом вида использования 4.7 «Гостиничное обслуживание», то размещение хостелов и гестхаусов в качестве вспомогательных видов как было, так и остается под запретом. Более того, в настоящее время ДГИ г. Москвы начал включать в условия договоров аренды отдельный пункт, предусматривающий ответственность арендаторов земельных участков за эксплуатацию объекта в качестве апартаментов (для временного проживания людей) в виде штрафа в размере 20% от усредненной кадастровой стоимости по кварталу.
